瞭望 | 护卫一江清水向东流

2021-10-18

文 |《瞭望》新闻周刊记者 冯瑛冰 王仁贵

9 月 21 日,清漂船在长江巫山段作业,将打捞的垃圾运送上岸处理 王仁贵摄 / 瞭望

◇“母亲河病了,而且病得还不轻”。习近平总书记敲响了长江大保护的警钟,也吹响了沿江各地生态战的号角

◇“当前和今后一个时期实施长江经济带战略任务十分艰巨,特别是大保护任务十分繁重,亟需三峡集团发挥骨干、主力作用”

◇“我们的目标不是只把一个城市治理好,单纯为了一个城市,我们可以不计成本,关键是要闯出可复制可推广的融资模式和商业模式。”

◇如果三峡集团这样的央企,在推进长江大保护时都难以融资了,那就需要考虑政策是否合理了。资金需求是持续推进后续工作不得不破解的困境

共抓长江大保护,让一江清水浩荡东流,是习近平总书记高度关注的“国之大者”。

“三峡集团要发挥好应有作用,积极参与长江经济带生态修复和环境保护建设”。2018年4月26日,在武汉深入推动长江经济带发展座谈会上,习近平总书记直接“点将”的三峡集团,被赋予了在共抓长江大保护中发挥骨干主力作用的历史使命。

2018年5月29日,推动长江经济带发展领导小组办公室在九江组织召开推动三峡集团参与城镇污水治理现场会,打响了三峡集团参与共抓大保护的“第一枪”。截至目前,三峡集团围绕着共抓大保护总投资已超过1800亿元。

如今,长江生态环保与清洁能源已成为三峡集团长远发展的“两翼”。三峡集团党组书记、董事长雷鸣山表示,“将在更大范围、更多领域、更深层次推进共抓大保护工作,努力在巩固拓展共抓格局、打造治水样板示范、探索创新商业模式、重构行业发展生态等方面下更大功夫、见更大成效,让母亲河永葆生机活力,确保一江清水绵延后世、惠泽人民。”

参与长江大保护三年多来的三峡集团,经历长江大保护路径探索、经验积累、“三峡模式”的复制推广后,已进入到长江大保护的新阶段。

从开发长江到保护长江的使命转折

横跨11省市的长江,除了突出的经济地位,还是我国重要生态宝库和生态安全屏障。但在长期的无序发展中,长江经济带生态系统服务功能呈退化趋势,部分区域发展与保护矛盾十分突出,环境污染形势严峻,生态环境压力持续加大,长江“双肾”洞庭湖、鄱阳湖频频干旱见底,接近30%的重要湖库处于富营养化状态,占全国43%的废水、37%的化学需氧量、43%的氨氮排放量排入长江。

“母亲河病了,而且病得还不轻”。习近平总书记敲响了长江大保护的警钟,也吹响了沿江各地生态战的号角。

自2016年在重庆召开推动长江经济带发展座谈会提出“共抓大保护、不搞大开发”以来,长江经济带生态环境保护发生了转折性变化。其间,因长江而生的三峡集团承担了特殊的职责。

围绕着三峡集团改革发展事项,2016年9月至2017年9月间,国家发展改革委会同相关部委研究提出23份专题报告,得到习近平总书记批示。2017年10月,国家发展改革委负责同志指出,“目前在长江沿线三峡集团是最具经济实力的央企,当前和今后一个时期实施长江经济带战略任务十分艰巨,特别是大保护任务十分繁重,亟需三峡集团发挥骨干、主力作用”。

半年后的2018年4月,国家发展改革委联合国资委印发《关于印发中国长江三峡集团有限公司战略发展定位意见的通知》,要求三峡集团要在促进长江经济带发展中发挥基础保障作用、在共抓长江大保护中发挥骨干主力作用。仅仅3个月后,推动长江经济带发展领导小组办公室印发《关于支持三峡集团在共抓长江大保护中发挥骨干主力作用的指导意见》。至此,在共抓长江大保护中发挥骨干主力作用成为三峡集团的历史使命。

长江上游,重庆市巫山县。船舶废弃物接收处置码头,一边是清漂船向岸上的货车吐着垃圾,一边是岸边的接收装置在喝着航段内收集来的污水。2020年12月31日建成的这一码头,已累计收集船舶污水1320立方米、船舶含油污水13立方米、船舶固体废物42吨。三峡集团上海院巫山项目负责人郑杰告诉记者,这一码头主要负责长江干流巫山县境内55公里水域岸线以及次级河流所有船只和水上设施设备所产生的船舶污水和垃圾的处理,有力保证了水清岸绿。

长江中游,安徽芜湖。朱家桥污水处理厂的建设,大大提升了当地的污水处理能力。项目总处理规模33.5万立方米,总纳污面积约99平方公里,服务人口约92万人。该项目还是三峡集团首个“长江大保护+清洁能源”项目,污水处理厂屋顶、池顶等闲置面积发电用于设备运行,所产生的清洁能源有效减少了碳排放。污水处理厂尾水的进一步深化处理,又补充到江东水生态公园这一项目中,在提升水质标准,节约利用水资源的同时,也改善了区域水环境、水生态、水景观。当地坚持“为国护江、为民治江、为城建江;还江于民、还岸于民、还景于民;以江为荣、以江为责、以江为兴”原则,政企携手推进岸线整治,如今的十里江湾不仅恢复了自然生态江滩风貌,还成为了一条展现芜湖长江文化的生态长廊。

三峡集团总部新落地的武汉,红旗湖治理成效为当地民众和媒体称赞。长江环保集团湖北区域公司安全总监邓柏松介绍,汤逊湖是亚洲最大的城市内湖,湖湾多、岸线长、水质差,大湖治理难度大。红旗湖是汤逊湖的组成部分,为汤逊湖流域综合治理一期工程示范段。通过整治沿岸混流排口或直排口、种植净化水质的水草、边坡绿化、投放控藻浮游动物等生态净化处理,还市民一池碧水。

从2018年1月确定长江中游的湖北宜昌、湖南岳阳、江西九江、安徽芜湖首批4个试点城市,到2018年11月由4个试点城市拓展至长江上中下游16个合作市县,再到2019年6月起进一步向长江经济带沿线全江推进,三峡集团参与长江大保护的工作渐次铺开。

组建长江生态环保集团有限公司,作为共抓大保护工作实施主体;发起设立长江绿色发展投资基金,引导推动社会资本聚焦生态环境保护;成立生态环境工程研究中心,培育形成生态修复和环境保护专业技术能力;组建长江生态环保产业联盟,打造共抓长江大保护合作平台;设立长江生态环保专项资金,为长江大保护项目提供支持。三峡集团已构建起五大平台协同发力的格局。

“三峡集团生于长江,长于长江,壮大于长江,长江大保护工作是新时代三峡集团的发展机遇和责任担当。”雷鸣山表示。

以城市污水治理“硬骨头”

为切入点

三峡集团专长是大水电开发和运营管理,在长江生态环保领域则是“新兵”。集团有关负责人对《瞭望》新闻周刊记者坦言,刚刚承担起使命任务时,基本从零起步,只能加班加点弥补生态环保相关知识,边学习边组建团队边推进工作。

城镇污水处理成为三峡集团推进长江大保护的切入点。

长江主要面临五大污染源,即城镇生活污水垃圾污染、化工污染、农业面源污染、船舶污染以及尾矿库污染。按照谁污染谁治理原则,后四个都能找到明确的市场主体,可以通过加大环保执法力度,推进关停并转等措施逐步消除。难中之难在于城镇污水治理,城镇污水治理的主体是地方各级政府,而污水治理又面临着诸多掣肘。啃“硬骨头”的重任交给了三峡集团。

“地下系统是现代化城市建设与发展的重要基础设施,目前现代化城市地下系统亟待补短板。”国务院研究室原副主任杨书兵表示,因为地下系统隐蔽的特征,往往会被忽视,因此现代化城市地下系统建设还要进一步加强重视、加强监督、凝聚共识。

在相关部门统筹安排下,三峡集团对长江经济带沿线尤其是中游四省把脉问诊,发现存在城镇污水收集率低,污水直排,污水处理厂低效运行;城镇排水管网等基础设施落后、欠账严重;河湖水倒灌、溢流,雨污错接混接,地下水渗入,城市河湖水环境容量严重不足;工业废水纳入城镇污水系统;厂网分离,产业链“片段化、碎片化”等问题。

针对这些问题,三峡集团研究提出了163字科学治水方案:以城镇污水处理为切入点,以摸清本底为基础,以现状问题为导向,以污染物总量控制为依据,以总体规划为龙头,坚持流域统筹、区域协调、系统治理、标本兼治的原则,遵循“一城一策”,突出整体效益和规模化经营,通过“厂网河湖岸一体”、“泥水并重”、资源能源回收、建设养护全周期等模式开展投资建设和运营,促进城镇污水全收集、收集全处理、处理全达标以及综合利用,保障城市水环境质量整体根本改善。

“黑臭在水里,问题在岸上,关键在管网”。业内专家指出,“管网不治理、一切都白搭”。记者调研中了解到,我国城镇生活污水收集率、管网覆盖率最高的城市,也就达到了70%左右。而不少沿江城市仅为30%左右,有的城市更低。现实情况是城镇污水要么没有收集,直接渗入到地下;要么地下水涌到生活污水中,城镇生活污水处理厂处理的并不是真正的污水。有参与城镇污水收集情况摸排的专家直言,那些宣称自己城市污水收集率和管网覆盖率很高的城市,都要打个问号。

业内专家认为,“九龙治水”在国家部委层面划分比较科学,但到市县基层协调难度大、成本高,除非一把手亲自主抓。而作为中央企业的三峡集团参与到城镇污水处理中,处于“超脱”的位置,有助于打破利益格局,整合各方职责。

在共抓长江大保护中骨干主力作用的发挥,进一步推动了“共抓”工作格局的形成。国家层面,对接国家发展改革委、财政部、国资委,以及自然资源部、生态环境部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、农业农村部“3+6”部委,获取政策支持和行业指导;地方层面,加强与长江经济带11省市对接,推进形成政企合作局面,积极融入相关省市长江经济带绿色发展、共抓长江大保护战略行动中;企业层面,加强与沿江省市、产业上下游的央企集团、地方国企、上市公司、民营及外资企业、科研机构的对接,推动长江生态环保产业联盟正式成立,不断扩大共抓长江大保护的“朋友圈”。

推动生态环保行业生态重构

国家有关部门对生态环保行业的定性是散、小、弱、乱,集中表现为聚集度不够、专业能力不强、产业链不完善。

三峡集团党组成员、副总经理张定明表示,作为央企的三峡集团进入到这一领域,直面生态环保行业共性问题,要切实发挥“1+N”的作用,而不是在诸多企业中增加一个企业成为“N+1”。这一行业有几十万家环保企业,如果仅仅作为一家企业参与其中,那三峡集团无非是投资能力强一点,但三峡集团的投资对于长江大保护来说,也不过是杯水车薪。三峡集团要当好骨干主力,当好引领者,发挥示范、引领、带动作用,让广大环保企业更好贡献自己的专业能力,推动生态环保产业健康有序发展。

“我们的目标不是只把一个城市治理好,单纯为了一个城市,我们可以不计成本,关键是要闯出可复制可推广的融资模式和商业模式。”三峡集团总经济师吴海斌说。

让三峡集团担纲共抓长江大保护的骨干,国家部委寄望于三峡集团通过技术标准创新、提出规范性政策建议、推出有效治理模式等,重构整个行业生态。

实践中,在国家发展改革委统筹部署下,三峡集团聚焦中小城市、聚焦城镇生活污水,优选宜昌、岳阳、九江、芜湖推进先行先试工作。四个城市人口规模中等,治理难度和成本不如大城市那么大。试点城市全面实施“厂网一体”治理模式,同时在九江、芜湖探索实践“厂网河湖岸一体”模式,在芜湖市无为县试点城乡一体化综合治理模式,探索城乡一体化投资建设与运营治理。

被作为样板推广的芜湖,“厂网一体”治理成效显著。长江环保集团安徽区域公司总经理黄荣敏告诉记者,公司花了一年半的时间,100%排查城区管网共计2200公里,发现管网存在17大类22万多个缺陷。通过治理,整治管网结构性缺陷4329个,消除85%污水收集空白区面积共计76平方公里,消除66%的城市合流制区域,基本解决污水收集系统短板问题。

“厂网河湖岸”一体化的水环境治理模式,改变了当地过去“头痛医头、脚痛医脚”,黑臭水体“反复治、治反复”的情况。

六安的治理模式进一步升级,推行“厂网河一体、供排一体、城乡一体、建管一体”的“四个一体”治理模式。未来三峡集团将负责六安市主城区100%的污水处理厂网、100%的供水厂网、100%的河道管理运营,实现“一个城市、一个主体”的格局。

“厂网一体”的污水治理模式外,三峡集团还围绕可持续发展的商业模式、互利共赢的政企合作模式、产业联盟协同推进的共建模式分别进行了探索。商业模式方面,推动以价格为中心的污水处理收费机制改革,探索建立城市污水管网运营维护的市场化运作机制;政企合作模式方面,以资本合作为纽带,以项目合作为重点,发挥三峡集团在技术、人才、资金以及资源整合方面优势,开展“资本+”合作,打造命运、责任和利益共同体,高质量推进项目建设与运营管理;共建模式方面,打造涵盖建设、研究、咨询、规划设计、金融、设备技术服务等各类企业的合作平台,激发全产业链企业合作积极性。

这些共同构成了参与城镇污水治理的“三峡模式”。2019年6月,国家发展改革委在芜湖召开现场会,正式将这一模式推广开来。

在国家发展改革委副主任胡祖才看来,三峡集团运用系统观念,创新合作方式开创的城镇污水治理“三峡模式”,“充分发挥了中央企业示范带动和创新引领作用”。

三峡集团实践探索出的新模式新机制,已在长江经济带全线铺展开,尤其是深入推进“资本+”合作模式,加快形成了在重庆、武汉、南京、长沙、上海等重点城市的业务布局,并推动落地项目开工建设。

“管家”思维助推城市治水新局

对于下一步的目标,张定明表示,三峡集团“十四五”预计投资1万亿元,其中7000亿元布局在长江沿线。这7000亿元中,5000亿元将用于长江大保护。“对于长江大保护,我们是下了决心的。”

城市水环境治理的核心和关键在于“管网”,三峡集团将管网难题持续作为发力点。结合三年多来的治水实践,在复制、推广“三峡模式”的同时,三峡集团开始聚焦以市政管网为核心的“水管家”模式,即以管网为重点投资方向,快速补齐城镇污水管网短板;统筹城市涉水资源,打破多头管理、碎片治理困局;推动管网价格机制改革,加快构建管网长效发展机制。

“水管家”这一模式要求城镇污水治理主体从实施工程项目、落实政府要求转变为主动站在政府角度系统全域谋划。现阶段盘活存量、带动增量,通过源头治理跑冒滴漏、技术创新等手段降本增效,解决过渡期资金困境、财政承受压力和价格调整压力等问题,长远通过价格机制调整推动城市水环境治理逐步走向市场化,真正以“管家”思维谋划助推城市涉水资产全面提质增效和健康可持续发展。

“我们的做法是,不等不靠,分两个阶段实施,当前是降本让利,减轻财政负担,降低融资成本、建设造价,发挥运营规模效应,降低成本。同时,因地制宜,做到‘保本微利’。”吴海斌说。

“四个一体”整体推进的六安已先期开展了探索。吴海斌介绍,六安水管家项目总投资需要44亿元,当地政府把水务存量资产以16亿元卖给三峡集团所属长江环保集团,这16亿元的资金当地政府又用到新的管网建设上来。三峡集团加大投入和融资力度,共同推进城市管网建设。在推动城镇管网建设提速的同时,有力缓解了地方财政压力。

据吴海斌测算,一座100万人口规模的城市,水环境系统综合治理投入超过100亿元,人均成本超过1万元。按照这样的需求,很多城市远远达不到这一要求。

“城镇污水治理问题,要想在‘十四五’乃至‘十五五’期间完全解决很难。”调研途中,吴海斌一再提及要有长远规划。

有了中长期规划,政企一道通过价格机制的调整,探索落实“谁污染谁付费”的水环境治理基本准则。“这是用市场经济的手段和办法来解决城市污水治理。”吴海斌表示,这需要城市主政者根据实际、以长远眼光制定城镇水环境治理的中长期规划,包含目标规划、时间规划、空间规划、资金规划等,确保规划的落地,一张蓝图干到底,真正处理好整体谋划和久久为功的关系。

同时,需要着力破解共抓长江大保护面临的现实掣肘。

一方面,沿线城市水环境治理缺乏整体顶层规划。在制定规划时,市政设计院负责市政管网和场站工程,水利设计院负责河湖水系,两者之间缺乏统筹,也缺乏国家标准。而城市规划在前,环境规划在后,也导致很多地方地下管网难以彻底修复。

长江环保集团党委书记、董事长赵峰表示,科学的规划应是环境规划在前,城市规划在后。应先评估环境底数,根据环境承载能力,确定聚集多少人口、布局什么样的工业企业,把环境边界作为城市规划的约束。城市规划在前,致使目前不少地方水环境综合治理,只能是被动的、应急式的、工程项目式的碎片化治理。三峡集团在运维一座城市的管网时,甚至不得不权衡是对既有管网修复,还是彻底修建新的管网。

另一方面,考核机制需要完善。对于三峡集团自身来说,城镇污水治理是重资产、大体量的投入,成本需要内化。污水治理作为准公共产品,主体应是地方各级政府。政府可以以市场化方式交给企业运作,政府通过绩效考核指标来考核企业,既避免政出多门的制约,又给企业提供适当盈利,更好确保大保护的可持续性。

对于地方政府来说,环境指标考核也需要调整。政府面临的考核压力集中在黑臭水体整治和河湖断面水质。只要这两个指标达标了,地方政府环境治理的动力就会大大减弱,甚至可能出现为达标而达标的短期行为。

比如黑臭水体治理手段之一便是清淤,见效最快。但简单“头痛医头、脚痛医脚”,不从根子上治理,短期达标后就会出现“污了治、治了污”的怪圈,存量污染遏制住了,但没有恢复生态的活力。考核指标应从黑臭水体治理、断面达标变为河湖水系水质的考核。

再者,需切实破解相关项目融资难的问题。现有PPP模式推进遇到较大瓶颈。地方政府财政支出能力受限,在中央严控地方债务风险,一般公共预算财政支出不超过当年一般公共预算10%的限制下,资金投入和污染防治攻坚任务不相匹配。

而非PPP项目融资障碍多,在价格机制取得突破前,由于管网建设等非经营性项目现金流不足,需要大量政府付费,极易触及政府隐性债务问题,难以获得利率低、期限长的贷款资金,若采用股权融资方式,融资成本较高,将降低项目资本金收益率。

一位专家直言,在严控地方隐性债务的现实需求下,公共投入的融资也被“一刀切”掐死了。如果三峡集团这样的央企,在推进长江大保护时都难以融资,那就需要考虑政策是否合理了。资金需求是持续推进后续工作不得不破解的困境,而PPP项目需要切实破解“新官不理旧账”和项目科学性有待提升等问题。

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来源:长江三峡集团有限公司