进一步深化燃煤发电电价改革推动市场建设迈出关键一步

2021-10-13
谷峰
日前,国家发展改革委印发《关于进一步深化燃煤发电上网电价市场化改革的通知》(发改价格〔2021〕1439号)(以下简称《通知》)。在近期全球化石能源供应紧张的大背景下,新电改试点六年半后,在新型电力系统建设即将起步之际,《通知》面向建立长期机制和解决短期问题,将推动市场建设迈出关键一步。
《通知》的主要内容可以用“放电价、扩变幅、推用户、保民生”十二个字概括。
“放电价”就是指彻底取消燃煤发电政府定价机制。今后燃煤发电将不再执行政府核定的价格,每一度电量都需要通过市场交易获得价格;
“扩变幅”是指扩大市场交易价格上下浮动范围。在2019年发改价格规1658号文确定的市场价格波动范围基础上继续扩大浮动范围,从燃煤发电基准价基础上“-15%到+10%”扩大到原则上上下浮动均不超过20%;
“推用户”是指推动工商业用户都进入市场。自10月15日起,10kV以上的工商业用户即可参与电力市场,其他工商业用户也要加快进入市场,全面取消工商业目录电价;
“保民生”指居民、农业电价保持稳定。优先保留少量低价电源,保障居民、农业的用电供电。
《通知》立足当前、着眼长远,其积极意义在于:
一是将市场建设推进“快车道”。长期以来,燃煤发电标杆电价体系,是我国发电侧定价的核心机制。在厂网分开初期具有市场化的积极意义,改变了我国长期以来的“一厂一价、一机一价”的电价格局,为中发9号文放开发电企业与用户直接交易做了制度性准备,为其他电源定价提供了参考基准,成为了我国发电侧定价的“锚”。由于火电发电量占我国发电量三分之二以上,《通知》取消了燃煤发电定价,相当于发电侧定价机制从“量变”走向了“质变”,很快将实现以市场化定价为主。同时,还要看到《通知》真正拔起的整个发电侧的“定价之锚”。虽然《通知》明确其他参考基准电价的电源,仍然可以暂时按照基准电价(数值)标准参考执行,但是透露出的信息是其他各类型电源的发电计划放开步伐也将加快,现在就要开始寻找新的定价之“锚”-市场电价。可以断言,《通知》彻底将电力市场推向了发电侧定价的舞台中央,各类型电源同台竞价的进程将逐步加快。
二是合理设定浮动范围确保“稳中求进”。对于《通知》关于市场交易价格的变幅有一些不同的观点,部分观点认为还不够“解渴”,不能覆盖目前煤炭现货价格上涨带来的成本压力。其实,《通知》关于交易价格的变幅设定体现了一种着眼长远的制度、积极应对眼前问题的思路。平稳起步是市场化必经的阶段,市场机制不能起步就以极端的涨价或者降价开始,尤其是在我国电力计划机制全部弊端还未被所有人充分认知的情况下。我们必须清楚,电力市场不是一天建成的,更不会是运行一天就结束的,电源投资是一个长周期的过程,计算一时的盈亏并没有特别大的意义。电源的投资回报要放在全寿命周期来看,在燃料价格高企的阶段,需要保证的是现金流不中断,电源企业不彻底“倒下”即可。毕竟我国是世界煤炭的定价国,煤炭价格不会长期保持极端高位,只要供给能力得到释放,煤价保持平稳波动的可能性是很大的,这就如同“吃自助餐”要“扶墙进扶墙出”,即饿的程度要做到能走进餐厅,并且具备吃饭的体力,这与要保持燃煤发电生产能力前提下,但可以短期亚健康(阶段性承担燃料上涨压力)是一个道理。毕竟,燃料短缺解决的核心之道是解决供给问题,电价政策对于短期问题来看只能是“低血糖的士力架”。“士力架”指的是电价水平要能够保证我国燃煤发电企业有充足的“耐受能力”,能够参加国际燃料市场的购买竞争,也许我们注定不能解决全球范围内因为运动式用能清洁化带来的缺煤停电,但是我们完全可以通过基于国际电价比较竞争,力争不让因缺煤引起的停电发生在国内。
三是工商业用户电价“双轨并一轨”。2015年以来,我国的新一轮电改试点,采用的是工商业用户用电价格“双轨制”。部分工商业用户采用市场化形成的用电价格,更多用户采用的仍是目录销售电价。这种经营性用户的长期双轨制带来了很多问题,既不利于市场化机制建设,也不利于核价机制。说不利于市场机制,一是出现了不合适的用户选择权,即参加市场或者不参加市场,能降电价就进市场,不能降就不进市场或者退出来,市场准入和退出成了“旋转门”,形成了市场只能降价,否则就会用户大量退出的尴尬局面,市场定价=优惠电价;二是无法形成电力市场改革“不可逆”的局面,市场准入不是“单程车票”,造成电力市场是“兔子尾巴”的悲观情绪弥漫,很多人在进入2021年后都参考上轮改革的“停摆经验”,认为市场化的窗口期已经关闭,价格上涨的情况下无法建设市场。《通知》一次性解决了这两个问题,对于工商业用户,不再拥有国家核定目录销售电价,直接和售电公司、发电企业购电成为必然选择,暂时没进入市场或者持观望情绪的工商业用户保留在电网企业,但是电网企业与用户不再是购售电关系,而是代理购电关系。代理购电机制的意思是,电网企业不吃购销差价,而是帮助这部分用户按照直接进入市场用户一样的规则,在市场上购买电力,盈亏都由这部分用户承担,即“你不直接参加也在使用市场电价”。
四是居民、农业用电价格稳定的同时保障方式“试水市场”。居民、农业电价接受其他用户的交叉补贴,长期保持稳定,是我国一贯的电价形成机制原则。因此,在新一轮电改初期形成了“优发保优用”的格局。低价电源的计划机制受两个因素影响需要保留,一是电网企业要配比出符合居民、农业购电价格水平的机组发电保证价格水平;二是调度机构必须用计划手段调用这部分优发机组实际发电,实现对居民、农业用电的物理保障。这种做法严重割裂了不能双轨制的电力现货市场,电力现货交易机制作为电力计划调度机制的替代者,没有办法区分哪一部分电是优先发电,哪一部分电是市场电。电力现货交易和电力计划调度并行,扭曲了电力现货市场的价格发现功能,造成电力现货建设事倍而功半。《通知》中为居民和农业仅保留了少量低价电源,意味着在搁浅红利解决制度出台前,先把这些低价电源作为稳定居民、农业价格水平的手段,同时,居民、农业的缺额电量(电量主要部分)要按照市场规则从市场上购买。这样一方面可以形成动态的疏导机制;另一方面,所有类型机组均可参加现货市场,保证了现货市场的价格发现功能和电力平衡保持功能正常运作。
《通知》的思维方式也很令人称道,可以概括为系统思维、底线思维、到位思维。
系统思维:交易由价格和数量两个因素构成,市场通过供需博弈形成价格。因此,放开燃煤发电电价,不能只考虑供给侧的价格和量,还必须系统性地考虑需求侧放开的价格和数量。因此,《通知》在放开燃煤发电价格机制的同时,放开了工商业电价,而两者的电量规模是基本匹配的,这保证了新的制度可以顺利起步,不留有设计层面的“瑕疵”。
底线思维:改革政策顺利落地离不开平稳的起步和政策的连续性。《通知》将工商业用户分为两类,一类是10kV及以上的工商业用户,一类是10kV以下的工商业用户。实际上,后一类用户的电压等级是380伏,形象一点说就是“用个大型电蒸箱”的用能水平,但是这类用户数量(千万等级)是前一类用户(百万等级)的十倍,总用电量却不及前者的十五分之一,大量的小微企业都属于这一类用户。给予后一类用户过渡期,并鼓励各地对小微企业、个体工商户实行阶段性优惠政策,与近几年的国家政策做了很好的衔接,并且将电价波动的压力主要释放给了数量占很小一部分、但是博弈能力很强的10kV及以上工商业用户。积极稳健、精准施策、守住基本盘的思维方式跃然纸上。
到位思维:《通知》体现了主管部门“能放尽放、一次到位”的设计思路,市场能够做到的事情,政府绝对不伸手。燃煤发电基准价和工商业目录销售电价的彻底撤销,使上述两类主体永远成为了市场主体,有些事情需要渐进实施,价格政策却需要一次性做到位、一次性做好,否则,如继续保留价格双轨,主体“出了(市场)进、进了(市场)出”,原有核价制度也失去了测算基础,不但市场麻烦很多,核价工作也无法做好,改不到位还不如不改效果好。
可以说《通知》是打开我国全面建设电力市场大门的“钥匙”,售电公司、交易软件提供商、新型电力系统技术等企业提供者面临广阔的“蓝海”。当然,市场体系无法通过《通知》一个文件建成,还需要配套文件体系支撑,但是无论如何最关键的一步已经迈出,《通知》将推动市场机制建设,为我国的电力行业带来新的就业岗位、新的发电技术、新的经营业态。
路漫漫,其修远兮,新故相推,日生不滞,吾等当挽袖奋进。
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来源:南方电网公司